En busca de reformar y mejorar el marco normativo, se ha argumentado que hay una necesidad de evitar la sobrefragmentación normativa, por lo que el objetivo del gobierno es disminuir la cantidad de regulaciones. Por este motivo, recientemente se emitió la Ley de Infraestructura de la Calidad (LIC)1 que sustituyó a la Ley de Metrología y Normalización de 1992, y de la cual emanan facultades para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Infraestructura y Calidad.2
Si bien la intención no es perjudicial, el contexto del asunto es la solicitud de hacer una mejora al marco normativo en diversas materias, lo cual se hizo explícito con la publicación del Suplemento del Programa Nacional de Infraestructura de la Calidad 2023,3 en el cual se hace expresa la solicitud de cancelar diversas Normas Oficiales Mexicanas (NOMs) por materia (salud, turismo, medio ambiente, comunicaciones y transportes, entre otros). En particular, lo publicado en materia de salud causó revuelo por la probable cancelación de un número considerable de NOMs. Diversos actores del sector, en distintos niveles, han manifestado su preocupación y han hecho pública su renuencia. Esto se debe a que no se han entendido del todo las razones o justificación de dicha acción, así como a su preocupación por las consecuencias que acarreará la cancelación de 34 NOMs.
El tema muestra que pese a la necesidad latente de buscar soluciones ante la diversificación normativa, se debe considerar lo vulnerable y problemático de hacer cambios radicales en el marco normativo. Derivado de esta situación y otras afines, ha habido un interés en mejorar los mecanismos de aproximación de análisis al Derecho como un sistema y constructo normativo complejo.4 Es ahí donde se ha visto cómo la aplicación de inteligencia artificial (IA) en el análisis de la regulación (p. ej., lectura automatizada, lógica semántica, la aplicación de técnicas de procesamiento de lenguaje natural de texto jurídico y legal) puede volver más eficiente la comprensión de la información contenida en este tipo de documentos, facilitar el trabajo de los profesionales del Derecho y promover una mejor comprensión, adecuación y aplicación de las leyes. Entre las técnicas que se han aplicado se encuentran la generación de librerías, ontologías y teoría de redes en la generación de modelos gráficos.
Siguiendo esta iniciativa y haciendo un ejercicio piloto preliminar, se consideró que podría ser un buen marco de referencia la exploración de las NOMs en controversia para dar pistas (hipótesis) para los tomadores de decisión.
Este estudio se enfoca en la aplicación de técnicas de procesamiento de lenguaje natural y análisis de redes sobre las Normas Oficiales Mexicanas a cancelarse en el ámbito de la salud. Se exploró la naturaleza de estas normativas y su posible impacto en el marco regulatorio; se identificó la relevancia de conceptos clave; se encontró la estructura de relaciones conceptuales dentro de las normativas; y se caracterizó la fragilidad del sistema normativo ante la cancelación de ciertas normas.
Características generales del texto de las Normas Oficiales Mexicanas
El corpus de trabajo surge de la recopilación de las NOMs enlistadas a cancelar, en materia de salud, dentro del Suplemento del Programa Nacional de Infraestructura de la Calidad 2023.5 Estas normativas se procesaron y se extrajo el texto de los documentos en formato PDF. Se hizo un preprocesamiento utilizando el pipeline del paquete {tidytext}, que incluyó la eliminación de stopwords en español y la extracción de conteos de n-gramas. Posteriormente, se asignó una carga de sentimiento a las palabras en las NOMs mediante un corpus anotado en español.
En los resultados de la exploración se tuvieron diversos esquemas a interpretar, dando como resultado lo siguiente:
En primer lugar, como una exploración inicial se observó la frecuencia semántica que guarda el corpus para tratar de detectar alguna tendencia de manera semántica. Como resultado de este primer filtro, surgieron dos principales vertientes: (i) la homogeneidad de conceptos constitutivos (jurídicos) que se articulan de manera relevante, y (ii) la variabilidad semántica para una búsqueda inicial de keywords, como ancla de seguimiento de relaciones hipertextuales.
En el primer caso, en la frecuencia de la homogeneidad de palabras potencialmente constitutivas,6 de manera esperada la palabra “salud” es la que se reitera con mayor frecuencia. Si bien éste no es un resultado relevante dado que el corpus explorado son NOMs de salud, sí lo es el resto, ya que de alguna manera muestran el sentido que guarda o debiera guardar el tipo de normatividad explorada, teniendo como resultado las palabras “control”, “tratamiento”, “prevención”, “atención”, “servicios” y que pudiera sugerir el objetivo que persiguen los documentos. La relevancia radica en si estos resultados pudieran seguir como una hipótesis a comprobar, es decir, si estos ordenamientos están dirigidos a la vigilancia y tratamiento jurídico (vinculación procedimental en el sistema de salud) o como guías de práctica clínica, y concluir si estas son parte del proceso de la administración en salud o sólo una dirección clínica o terapéutica.
Como perspectiva, queda abierta la hipótesis de que si la búsqueda se expande a un número más amplio de normas en diversas materias o de carácter más general, pudiera ocurrir que éstas se agrupen de acuerdo con la frecuencia como indicador de área o materia relevante de las mismas. Esto permite ver que las hipótesis y posibilidades de estudio a profundidad se diversifican, como muestra la correspondencia del espíritu7 de una NOM y los datos arrojados como datos.
Figura 1: Frecuencia de palabras más comunes
Figura 2: Frecuencia de palabras por cada norma
Adicionalmente, podemos utilizar bases de datos en las cuales se clasifican las palabras asociándose a cierto “sentimiento”.8 Si se utiliza este método para el análisis de las 34 NOMs en cuestión, se observa que el corpus tiene diferentes cargas. Las cargas tienden a separar el lenguaje asociado a enfermedad y padecimientos como la parte negativa y dejando como la carga positiva las asociadas al marco normativo.
En el contexto de este análisis, esta carga semántica no es necesariamente muy informativa de manera individual; aunque más adelante mostraremos que nos puede dar ciertos indicios de las características de los conceptos claves de los textos. Más importante, y como perspectiva futura, queda la idea de poder generar y utilizar bases de datos ad hoc a temas de regulación jurídica que muestren, clasificaciones específicas en la estructura general de marcos normativos.
Figura 3: Carga de Sentimiento por Norma
Redes semánticas y relaciones entre Normas
El contenido atómico de las Normas es de suma importancia; sin embargo, se puede extender este análisis para identificar las relaciones, tanto dentro de una misma norma, como en el corpus completo. Para esto, podemos hacer uso de herramientas de la ciencia de redes, que permite la construcción y análisis de modelos relacionales.
En primer lugar, podemos construir la red de conceptos interrelacionados a partir de su localización en textos. Para ello, podemos tomar los bigramas dentro de las Normas, de tal forma que podemos observar qué conceptos son mencionados de manera frecuente entre ellos.
Figura 4: Red de conceptos en las Normas
Podemos observar que las palabras que exhiben una mayor centralidad de grado (es decir, que conectan el mayor número de conceptos) y centralidad de intermediación (que forman puentes entre regiones conceptuales) se tratan de palabras de carga negativa, como: riesgo, enfermedad, evitar. Resalta el concepto promover, de carga positiva, que también ocupa una posición negativa. Por el contrario, los conceptos más periféricos se tratan de palabras puntuales asociadas a tópicos específicos de Normas específicas.
Así como podemos formar estas relaciones conceptuales dentro de las propias NOMs, es posible construir redes que establezcan las relaciones que existen entre estas Normas y otras leyes. Esto es de importancia para conocer propiedades globales de nuestro marco regulatorio como un sistema completo.
Figura 4a: Relaciones entre las NOMs a cancelar y otros instrumentos jurídicos
En este caso, estudiamos este sistema como una red bipartita, donde las NOMs de interés son conectadas a aquella legislación que está mencionada de manera explícita dentro de ellas. La estructura de dicha red nos muestra un sistema conectado (lo que en ciencia de redes se conoce como un componente gigante).
Sin embargo, podemos observar que dicho sistema es relativamente frágil. Con la remoción de cuatro nodos —la Ley General de Salud,9 la de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,10 Ley Federal sobre Metrología y Normalización11 y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo—12 la red queda desconectada, como se observa en la siguiente figura. En esta red percolada, varias de las Normas Oficiales Mexicanas en estudio quedan completamente desconectadas; esto es indicativo de que dichos documentos son los únicos que están normando un aspecto específico de las Leyes generales. Esta falta de robustez en el sistema puede ser indicativo de que la remoción de dichas normas puede llevar a vacíos normativos que a simple vista pueden no ser detectados.
Figura 4b: Relaciones entre las NOMs y otros instrumentos jurídicos si se remueven los principales instrumentos conectores
Análisis del contenido tópico de las NOMs: el caso de los medicamentos
Como último análisis, consideramos enfocarnos en un tópico que ha sido de interés alrededor de la discusión de la cancelación de este cuerpo normativo: la relevancia en términos de un favorecimiento a la industria farmacéutica. Para ello, buscamos menciones de fármacos específicos. Esto bajo el entendido de que, si las Normas contienen lineamientos específicos alrededor de tratamientos, entonces deberíamos encontrar menciones específicas a fármacos en ellas. En la siguiente figura observamos que, afortunadamente, este no es el caso. En realidad, el corpus de NOMs menciona únicamente 34 de la totalidad de fármacos que se encuentran en el mercado mexicano. Es decir, no se tratan de documentos que cumplan una función como la que hacen las Guías de Práctica Clínica de los distintos elementos del sector Salud.
Figura 5. Redes tópicas: fármacos mencionados
Con lo anterior, mostramos que la cancelación de las Normas Oficiales Mexicanas en materia de Salud no se trata de un proceso trivial. A través de análisis guiados por datos, fuimos capaces de caracterizar la naturaleza de las distintas Normas. Particularmente, los análisis de redes fueron capaces tanto de detectar posibles problemas emergentes susceptibles de concretarse y que de momento muestran las posibles distancias normativas que se observarán ante la cancelación de las normas, y prever los riesgos que de ello emerja. De esta manera, consideramos que estas herramientas pueden ser de utilidad para orientar tanto a tomadores de decisiones como a otros actores del ámbito jurídico ante la eventual cancelación de estos materiales.
Guillermo de Anda Jáuregui
Investigador en temas de ciencia de datos y complejidad biomédica
Violeta A. Tovar Vivar
Investigadora en temas de derecho en salud y bioética.
1 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de julio del año 2020.
2 El Sistema Nacional de Infraestructura y Calidad, que emana y se articula dentro la LIC, y se encuentra alineado con los objetivos del Plan nacional de Desarrollo 2019 – 2024.
3Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 junio del año 2023.
4 Se tienen antecedentes de este tipo de aproximaciones desde principios del milenio, se puede consultar “International Workshop on AI Approaches to the Complexity of Legal Systems”
5 Mencionado en el contexto del trabajo “Suplemento del Programa Nacional de Infraestructura de la Calidad 2023”. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 junio del año 2023.
6 Entendidas como aquellas que se encuentran insertas en el lenguaje jurídico y contienen un significado jurídico o de generación de impacto legal.
7 Entendiendo el espíritu de la norma (en este caso de cada una de las NOMs) como un criterio de interpretación de las normas jurídicas que atiende principalmente a la intención del legislador o finalidad que inspiró la expedición y/o publicación de las mismas.
8 Entendido como si la opinión expresada en el texto es positiva, negativa o neutral.
9 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 1984. Última reforma a la escritura del presente el 29 de mayo de 2023.
10 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976. Última reforma a la escritura del presente el 3 de mayo del 2023.
11 Si bien las normas en revisión hacen referencia a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de julio de 1992. Se entiende que la normatividad a la que se hace relación es a la normatividad vigente siendo la Ley de Infraestructura de la Calidad, la cual ha sido uno de los documentos clave para fundar los cambios que se comentaron en el inicio y contexto del presente trabajo.
Esta normatividad precisamente es relevante ya que de ella emanan facultades y procesos ante la elaboración, seguimiento y aprobación de ordenamientos como lo son las NOMs. Si bien la Ley de Infraestructura de la Calidad, no fue analizada como parte del corpus de NOMs, es una vertiente que pudiera ser clave para el seguimiento del plan de calidad propuesto por el Ejecutivo.
12 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de agosto de 1994. Última reforma a la escritura del presente el 18 de mayo de 2018.