En la mañanera del pasado 28 de abril se dio a conocer el contenido básico de la propuesta de reforma electoral que el Ejecutivo federal presentaría a la Cámara de Diputados; se anunció que se sometería a la consideración del Legislativo la disminución del tamaño de las cámaras mediante la supresión de los senadores y diputados de representación proporcional. Horas después se conocería el texto de la Iniciativa. Para sorpresa de todos, si bien la verdadera propuesta de modificación de reglas para la integración de las cámaras consideraba la reducción de los asientos en la diputación de 500 a 300 y en la senaduría de 128 a 96, lo hacía mediante la eliminación de las posiciones que actualmente se asignan a través de triunfos por mayoría en distritos uninominales o por vía plurinominal en listas regionales, para sustituirla por la elección en listas por entidad federativa.
Este doble discurso —uno para el logro del aplauso del público y otro atractivo para los legisladores opositores— provocó confusión tanto entre los legisladores como entre el público atento a la propuesta. La propuesta presentada constituye la primera ocasión en que desde el Ejecutivo se impulsa el reparto de posiciones legislativas por un sistema de representación proporcional puro, aun y cuando sea mediante listas por entidad federativa y no por una única lista nacional que, si bien haría más exacta la concordancia entre asientos y votos, pudiera alejarse de un reparto equitativo de curules por entidad federativa.
Resulta paradójico que una propuesta de reforma electoral con escasas posibilidades de ser aprobada incluya al mismo tiempo una avanzada y ambiciosa propuesta de cambio en los mecanismos para la integración de los órganos legislativos. Si bien discutir o profundizar en los aspectos francamente inaceptables de la reforma sería ocioso, resulta pertinente analizar las implicaciones de la iniciativa en lo correspondiente a estos principios para la formación de la representación legislativa. Esto porque, aunque su aprobación no pareciera viable, pudiera ser factible que se retome en el futuro por legisladores que pudieran lograr un consenso y la mayoría calificada para su aceptación.
Las reglas propuestas para integrar el Legislativo federal son las siguientes.
La primera regla es que a cada entidad se le asignarían tres curules para el Senado y tantas diputaciones como veces alcance un cociente de distribución, que correspondería a la división de la población censal entre el total de diputaciones en el país, pero con un mínimo de dos asientos asignados a cada entidad federativa. Las diputaciones faltantes se asignarían por resto mayor.
Esta regla permite dos cosas: diferenciar la distribución de asientos entre el Senado y la diputación y asegurar la equidad de la representación de las entidades federativas en la diputación según su población.
Un sistema bicameral supone la conveniencia de contar con un segundo espacio de negociación política de las iniciativas legales, por lo que se entendería que ambas cámaras debieran conformarse bajo distintos principios: la Cámara baja atendiendo la representación de la diversidad ideológico-partidista y la Cámara alta para la representación de las unidades territoriales.
El sistema actual de asignación no garantiza esta diferenciación en el reparto de asientos entre contendientes en una y otra cámara. Tampoco asegura que las entidades federativas cuenten con paridad de puestos en la Cámara alta ni con un número de diputaciones acordes con su población, como sería la lógica de su conformación.
Para constatar esto, en la tabla 1 se presenta el cálculo del reparto de posiciones en el Senado y en la diputación federal a partir de los resultados electorales de 2018 que producirían las reglas propuestas en la iniciativa recién presentada al Legislativo para su estudio.1 En la última línea de la tabla se presenta el índice de fragmentación2 que resulta de cada reparto.
Tabla 1. Senadurías y diputaciones federales por partido político en México para 2018 conforme la propuesta de reforma electoral
| Partido político |
Asientos según propuesta |
||
|
Senado |
Diputación |
Diferencia |
|
|
PAN |
25.0 % |
21.3 % |
3.7 % |
|
PRI |
21.9 % |
19.7 % |
2.2 % |
|
PRD |
3.1 % |
4.7 % |
-1.6 % |
|
PVEM |
1.0 % |
4.3 % |
-3.3 % |
|
PT |
0.0 % |
3.0 % |
-3.0 % |
|
MC |
2.1 % |
3.7 % |
-1.6 % |
|
NA |
0.0 % |
0.7 % |
-0.7 % |
|
Morena |
46.9 % |
42.0 % |
4.9 % |
|
PES |
0.0 % |
0.7 % |
-0.7 % |
|
Fragmentación (N) |
3.71 |
4.52 |
10.8 % |
Fuente: cálculos propios con base en datos del Instituto Nacional Electoral
Como puede observarse, la propuesta de reforma supone un desfase entre los asientos que lograría cada participante en una elección en las dos distintas Cámaras que integran el Legislativo federal, dándose una menor fragmentación de los asientos en partidos mayores en el Senado en detrimento del peso de los partidos menores, como sería adecuado teóricamente que ocurriera en un sistema bicameral.
Cabe señalar que la supresión de curules a asignarse por vía plurinominal a partir de una lista nacional en el Senado y la asignación de tres posiciones por cada entidad federativa asegura en sí misma la paridad de representación de las unidades integrantes de la Federación en la Cámara alta.
En el caso de la diputación, el sistema propuesto asegura una proximidad estrecha entre población y asientos a asignarse para cada entidad federativa, como no ocurre conforme a la legislación vigente, como se muestra en la tabla 2.
Tabla 2. Desviación entre participación en el número de electores y diputaciones ganadas según entidad federativa de origen del legislador
| Entidad federativa |
2009 |
2012 |
2015 |
2018 |
2021 |
Media |
|
Aguascalientes |
0.2 % |
0.4 % |
0.0 % |
0.2 % |
0.2 % |
0.2 % |
|
Baja California |
0.1 % |
0.1 % |
0.5 % |
-0.1 % |
-0.3 % |
0.1 % |
|
Baja California Sur |
0.3 % |
-0.1 % |
0.1 % |
0.1 % |
0.1 % |
0.1 % |
|
Campeche |
0.5 % |
0.3 % |
0.1 % |
0.1 % |
0.3 % |
0.3 % |
|
Coahuila |
0.1 % |
-0.3 % |
-0.1 % |
-0.1 % |
0.1 % |
-0.1 % |
|
Colima |
0.5 % |
0.5 % |
0.9 % |
0.3 % |
-0.1 % |
0.5 % |
|
Chiapas |
0.2 % |
-0.2 % |
-0.4 % |
-0.7 % |
0.1 % |
-0.2 % |
|
Chihuahua |
0.0 % |
-0.2 % |
-0.4 % |
-0.2 % |
0.2 % |
-0.1 % |
|
Distrito Federal/Cd. México |
1.6 % |
1.4 % |
1.0 % |
1.4 % |
2.4 % |
1.6 % |
|
Durango |
0.7 % |
0.1 % |
0.1 % |
-0.3 % |
0.5 % |
0.2 % |
|
Guanajuato |
-0.5 % |
-0.3 % |
-0.7 % |
-1.2 % |
-1.4 % |
-0.8 % |
|
Guerrero |
0.0 % |
-0.6 % |
-0.2 % |
-0.6 % |
-0.6 % |
-0.4 % |
|
Hidalgo |
-0.3 % |
-0.3 % |
0.1 % |
-0.3 % |
0.3 % |
-0.1 % |
|
Jalisco |
-1.3 % |
-0.5 % |
0.1% |
-0.5 % |
-0.1 % |
-0.5 % |
|
Estado de México |
-0.1 % |
-0.5 % |
-0.9 % |
-0.5 % |
-0.9 % |
-0.6 % |
|
Michoacán |
-0.2 % |
0.2 % |
-0.4 % |
0.2 % |
0.0 % |
0.0 % |
|
Morelos |
0.1 % |
0.1 % |
0.3% |
0.1 % |
-0.1 % |
0.1 % |
|
Nayarit |
0.2 % |
-0.2 % |
0.2 % |
0.6 % |
0.0 % |
0.2 % |
|
Nuevo León |
-0.2 % |
0.6 % |
0.4 % |
0.2 % |
0.4 % |
0.3 % |
|
Oaxaca |
-0. 1% |
0.1 % |
0.3 % |
0.7 % |
0.3 % |
0.3 % |
|
Puebla |
-1.7 % |
-1.1 % |
-0.9 % |
-0.6 % |
-1.0 % |
-1.1 % |
|
Querétaro |
0.5 % |
0.1 % |
0.5 % |
-0.1 % |
-0.1 % |
0.2 % |
|
Quintana Roo |
-0.2 % |
0.4 % |
0.6 % |
0.1 % |
-0.3 % |
0.1 % |
|
San Luis Potosí |
0.1 % |
-0.5 % |
-0.3 % |
0.7 % |
0.3 % |
0.0 % |
|
Sinaloa |
-0.1 % |
0.1 % |
-0.3 % |
0.3 % |
-0.1 % |
0.0 % |
|
Sonora |
0.3 % |
0.7 % |
-0.1 % |
0.1 % |
-0.3 % |
0.1 % |
|
Tabasco |
0.2 % |
0.0 % |
-0.2 % |
-0.4 % |
-0.2 % |
-0.1 % |
|
Tamaulipas |
-0.1 % |
-0.1% |
0.1 % |
-0.8 % |
-0.4% |
-0.2% |
|
Tlaxcala |
-0.2 % |
0.0 % |
-0.2 % |
0.2 % |
0.0 % |
0.0 % |
|
Veracruz |
-1.2 % |
-1.0 % |
-1.0 % |
0.5 % |
-0.5 % |
-0.6 % |
|
Yucatán |
0.3 % |
0.5 % |
0.5 % |
-0.3 % |
0.5 % |
0.3 % |
|
Zacatecas |
0.3 % |
0.3 % |
0.3 % |
0.9 % |
0.7 % |
0.5 % |
|
Desviación |
6.2 % |
6.0 % |
6.2 % |
6.7 % |
6.3 % |
6.3 % |
Fuente: cálculos propios con base en datos de la LXV Legislatura de la Cámara de Diputados
Como puede observarse, aunque los desajustes entre población y representación en cada una de las entidades federativas suelen ser bajos, de manera agregada significan una discordancia de al menos 6 % en el reparto agregado para el total de diputaciones. De hecho, si solamente se toma en cuenta la distribución de los diputados electos por vía de la representación proporcional según su entidad federativa de origen, la desproporcionalidad que se registra respecto a dónde radican los electores alcanza entonces hasta un 15 %. Además, existen sesgos sistemáticos en el reparto, con unas entidades regularmente por debajo y otras por encima de la cantidad de diputaciones que les correspondería.
De acuerdo a la segunda regla, las listas de candidatos por contendiente en cada entidad federativa serían integradas por hombres y mujeres de manera alternada y cada fórmula se compondría de personas del mismo género.
Con este punto se asegura una observancia estricta de la paridad de género en las candidaturas y una equidad en el logro de asientos en las cámaras. Habría aún que tomar las previsiones para asegurar la representación de minorías y grupos vulnerables en los órganos legislativos federales.
La preservación de la equidad de posiciones legislativas por género va de la mano con el mantenimiento de un mecanismo de listas cerradas en el que, a pesar de que el ciudadano no puede direccionar su voto por alguno de los candidatos postulados, se asegura la paridad en los asientos que se otorguen finalmente a cada género. Con listas abiertas se corre el riesgo de que el voto ciudadano incline la balanza por algún género en detrimento del otro, lo que suele favorecer a los varones, por lo que se requiere preservar una lógica afirmativa, al menos mientras la cultura cívica de la población no tienda a asumir prácticas que deriven en una paridad no forzada.
Conforme lo propuesto en la tercera regla, a cada partido político o bloque de candidaturas independientes (ver más abajo) se le asignarían las diputaciones que le correspondieran de acuerdo con su votación obtenida en cada entidad federativa. Así, todo contendiente que alcance al menos 3 % de la votación válida en cada entidad federativa tendría derecho a que se le asignaran tantas curules como veces alcance el cociente resultante de dividir la votación por el conjunto de contendientes que participen en el reparto entre el total de curules asignadas en cada entidad; las diputaciones faltantes se asignarían por resto mayor.
Este procedimiento tiene diversas implicaciones:
a) Determina una cantidad de asientos según los votos obtenidos por cada contendiente, lo que aproximaría el reparto de curules con la votación relativa de los partidos y reduce significativamente la probabilidad de formación de mayorías artificiales; es decir, que no correspondan a una mayoría en la votación).
b) Elimina las coaliciones para fines electorales y con ello la potencial simulación de afiliaciones y el problema de a quién asignar un asiento, aunque a la vez separa y pone a competir a todos los partidos entre sí, lo que pudiera repercutir en un debilitamiento de las potenciales alianza para la disputa por el Ejecutivo.
c) Desaparecen las candidaturas independientes de carácter individual, reemplazándolas por listas de candidaturas independientes, lo que obliga a quienes quieran concurrir por esa vía a una concertación con otros aspirantes por la misma, aunque faltaría considerar y normar posibles precampañas para estos fines.
d) El reparto de asientos favorecería ligeramente a partidos mayores en detrimento de partidos menores, lo que genera una menor fragmentación en el reparto de asientos que la que se da en los votos.
En la tabla 3 se presenta el reparto de votos en la Cámara baja para 2021, contrastado con el reparto que se produciría como resultado de la legislación propuesta. Las últimas dos columnas a la derecha indican los niveles de desproporcionalidad en cada escenario y el último renglón de la tabla la fragmentación de votos o asientos.
Tabla 3. Diputaciones federales por partido político en México (2021)
| Partido político |
Votos |
Asientos |
Desproporcionalidad (D) |
|||
|
Actual |
Propuesta |
Diferencia |
Actual |
Propuesta |
||
|
PAN |
18.9 % |
22.8 % |
22.3 % |
-0.5 % |
3.9 % |
3.4 % |
|
PRI |
18.4 % |
14.0 % |
20.0 % |
6.0 % |
-4.4 % |
1.6 % |
|
PRD |
3.8 % |
3.0 % |
2.7 % |
-0.3 % |
-0.8 % |
-1.1 % |
|
PVEM |
5.6 % |
8.6 % |
4.7 % |
-3.9 % |
3.0 % |
-0.9 % |
|
PT |
3.4 % |
7.4 % |
2.0 % |
-5.4 % |
4.0 % |
-1.4 % |
|
MC |
7.3 % |
4.6 % |
6.3 % |
1.7 % |
-2.7 % |
-1.0 % |
|
Morena |
35.4 % |
39.6 % |
38.3 % |
-1.3 % |
4.2 % |
2.9 % |
|
PES |
2.8 % |
0.0 % |
1.7 % |
1.7 % |
-2.8 % |
-1.1 % |
|
RSP |
1.8 % |
0.0 % |
0.3 % |
0.3 % |
-1.8 % |
-1.5 % |
|
FXM |
2.6 % |
0.0 % |
1.7 % |
1.7 % |
-2.6 % |
-0.9 % |
|
Fragmentación (N) |
4.81 |
4.09 |
4.09 |
0.00 |
15.1 % |
7.9 % |
Fuente: Cálculos propios con base en datos del Instituto Nacional Electoral
La reforma propuesta no impacta (al menos para los datos de 2021) en la fragmentación de los asientos, pero sí supone una reducción significativa de la desproporcionalidad que existe conforme la normatividad vigentes, que pasa de 15 % a apenas 8 %.
Además, el escenario hipotético calculado a partir de las reglas propuestas en la reforma implicaría directamente una modificación en el peso actual de los partidos en la Cámara baja: mientras que el PRI sería particularmente favorecido, el Partido Verde y del Trabajo serían los más afectados. En gran medida esto sería consecuencia de que el porcentaje de diputados que obtuvo el PRI en 2021 está muy por debajo de su porcentaje de votos y, en contraparte, la sobrerrepresentación de los partidos Verde y del Trabajo en sus diputaciones respecto a su participación en la votación.
Al corregirse estas distorsiones provocadas por el reparto vigente, se observa que los partidos mayores tienden a lograr una proporción de asientos por encima de su votación relativa, mientras que en el caso de los partidos menores ocurre lo contrario. Por ello podría decirse que la propuesta de reforma supondría un mejor ordenamiento de los beneficios del reparto que la existente según la legislación actual, con una reducción de la distorsión entre votos y asientos, además de una disminución de la fragmentación al convertir los sufragios en curules, como sería hipotéticamente deseable en una democracia con pluralidad de opciones.
De esta manera, puede afirmarse que la propuesta de reforma en lo referente a la integración del Legislativo presenta indudables ventajas al compararla con el sistema mixto existente; evita distorsiones en el reparto de asientos por entidad federativa, diferencia eficientemente las distribuciones en las dos Cámaras y disminuye la desproporcionalidad entre votos y asientos.
Aunque es esperable que la propuesta de reforma se deseche en su totalidad, sería deseable que los partidos y los legisladores pudieran recuperar en algún momento la virtuosa propuesta de un nuevo reparto de curules mediante listas cerradas por entidad federativa.
Ricardo de la Peña
Presidente Ejecutivo de ISA Investigaciones Sociales Aplicadas
1 Se evita la comparación de los repartos que resultarían conforme la propuesta de reforma con los repartos producto de la normatividad existente en 2018, debido a los efectos en la distribución de asientos en la diputación federal producto de la arbitraria asignación de posiciones entre los partidos integrantes de la coalición mayoritaria en esa ocasión, lo que fue evitado por el Instituto Nacional Electoral para 2021.
2 Para medir la fragmentación del voto y los asientos se emplea un índice usual en el análisis electoral: el número efectivo de partidos (N), que corresponde al inverso de la suma de los cuadrados de la votación o de los asientos obtenidos por cada uno de los partidos, y que representa la cantidad de particiones de idéntico tamaño a la que correspondería un reparto dado de votos o asientos entre partidos. Así, a menor número de partidos, menor fragmentación, y a mayor número de partidos, mayor fragmentación. Cfr.: M. Laakso y R. Taagepera (1979), “’Effective’ Number of Parties: A Measure with Application to West Europe”, Comparative Political Studies, no. 12, pp. 3-27.